经济学博士马红漫：如何破解地方债乱象

    地方债务违规使用现象屡禁不止。审计署日前公布的文件显示，地方政府性债务审计查出问题的5类资金合计5308.58亿元，已整改到位2591.93亿元，超过半数资金未整改到位。

    规模庞大的地方债务已演变为经济层面的一枚“地雷”。之前很多评论关注地方债的规模问题，但与规模大小相比，更大的隐患其实在于地方债的隐秘属性。有鉴于此，地方债管控的首要关键并不在于如何管控规模，而在于尽快实现全民透明化，让外部监管和风险预判能够真正到位。

    事实上，财政部等主管部门对地方债募集资金的使用早有明确规定，但遗憾的是，地方债资金违规投向资本市场、高污项目等现象依然大量暴露于审计问题之中。究其根源，目前针对地方债的统计尚存诸多盲区，地方政府部门在债务资金处置中表现出一定的随意性。现行《预算法》尚不允许地方政府直接发债，故所谓的地方政府债务大多是以企业债形式发行，以地方政府背景的城市投资建设公司为融资载体，并由地方政府财政做潜在的债务担保。这种隐形发债的形式客观上导致了监管弱化格局。因为企业债的发行与监管隶属于国家发改委，而非财政部。发改委对于城投债等债券的管理主要侧重于投资项目的还款能力，以及投资项目本身的审核，并不涉及政府财政资金合理运用的问题，而后者属于财政部的权限范畴，但却无法得到有效控制。与此同时，在审计署、银监会及央行等部门各自对地方债的统计中，由于不同的定义和会计方法，也导致了官方数据之间的较大差异。恰因此，在各地举债融资渠道和方式不一、多头举债、举债程序不透明的情况下，中国地方债的规模到底有多大一直是一笔糊涂账。

    更为关键的是，地方债务账目的混乱导致监管难以到位。由于没有严格的管控，一些地方举债存在较大盲目性，有些资金投向迟迟未有落实，有些则是投资项目准备不充分、盲目上马，还有一些地方融资则是因为担心银根紧缩而“超前”融资，导致社会资源的巨大浪费，给金融体系安全埋下了难以预估的隐患。时至今日，有关地方债的总量规模以及债务偿还结构，坊间、学界和相关部门仍无定论，是为全球金融市场一大奇观。

    需要提及的是，随着中央各部门对地方债风险重视程度的提高，既有地方平台债遭遇“封杀令”，不被允许再度展期和借新还旧。这意味着，各地财政正面临巨大还债压力。尤其是在当前楼市低迷、土地财政缩水的语境下，地方债务的偿还很可能面临资金断流风险。显然，地方财政对融资的现实需求已经与《预算法》产生间隙，亟待制度革新予以厘清。值得一提的是，去年上海、浙江、广东、深圳四地自行发债试点的破冰，可视为地方债全面走向市场化的有益尝试，也彰显了中央对地方债务“堵不如疏”的指导理念。可以设想，一旦地方融资冲破法律框架束缚，正式走向金融市场，则不仅能解决发行规模模糊的顽疾，而且有利于强化对地方融通资金流向的监管。

    尝试不应止步，地方债改革亟须制度突破，核心就是公开、透明、规范。公开在于取消所有假借企业债的发行模式，透明就是要公开向市场评级、招标，规范则是要纳入到既有金融监管体制之中。就此而言，在地方债由行政管控向市场化运作过渡的过程中，有关部门还需要及时建立起完善的约束监管体制。这其中，包括培育成熟的信用评级机构、透明地方债利率定价机制、建立倒债风险市场评价体系、搭建信息共享、交流平台等环节均不可或缺。届时，若地方政府存在挪用债务资金、违规担保等问题倾向，就会立刻面临被下调信用级别、遭到舆论批评、后续发债不利等市场惩戒，无需等到审计部门的事后审计。而有关领导也将会因此而承担不可推卸的连带责任，对地方债融资规模及投资流向的决策也将更加谨慎。

    地方债违规资金规模及整改情况的曝光，表明地方融资乱象亟待得到彻查，否则将侵蚀经济的健康发展。而解决的重要着眼点就在于，将地方债由“地下”摆上“台面”，接受市场化的“阳光反腐”。